Keabsahan Kewenangan MK dalam Pengujian Perpu terhadap UUD NRI 1945

  1. LATAR BELAKANG

Indonesia merupakan negara hukum. Hal ini ditegaskan dalam ketentuan Pasal 1 ayat (3) UUD NRI 1945. Konsekuensi logis dari hal ini menurut Julius Stahl dari empat unsur suatu negara hukum diantaranya adalah kewajiban memberikan kepastian hukum dan perlindungan HAM. Peraturan perundang – undangan yang ada dalam sistem hukum Indonesia otomatis harus mengakomodir kedua unsur tersebut. Urgensi dari perlindungan HAM dibuktikan dengan pengaturannya dalam konstitusi negara. Sebagaimana dipaparkan oleh Hans Nawiasky dan gurunya, Hans Kelsen bahwa konstitusi merupakan aturan hukum tertinggi suatu negara yang menjadi landasan yuridis – formil dari aturan – aturan dibawahnya (staatgrundgezets). Sebagai aturan tertinggi maka konstitusi memiliki tingkat kesakralan yang tinggi pula. Dari sinilah dibentuklah Mahkamah Konstitusi yang memiliki dua fungsi utama sebagaimana dikatakan oleh Prof. Moh. Mahfud MD yakni sebagai lembaga pengawal konstitusi (the guardian of the constitution) dan sebagai lembaga penafsir final konstitusi (the final interpreter of the constitution)[1]. Fungsi pertama merupakan implementasi dari perlindungan Ham sedangkan fungsi kedua lebih tertuju pada pemberian kepastian hukum. Instrumen hukum sebagai mana dinyatakan oleh Mochtar Kusuma Atmadja merupakan instrumen pembangunan bangsa. Maka jika terjadi suatu kekosongan hukum jelas akan menghambat pembangunan bangsa secara signifikan.

Suatu negara merupakan organisasi rakyat yang dapat berubah – ubah keadaannya. Perubahan – perubahan semacam ini terkadang dapat menyebabkan kondisi negara menjadi genting. Konstitusi Indonesia memberikan hak Presiden mengeluarkan Peraturan Pemerintah (PP) pengganti Undang – Undang / Perpu untuk mengatasi permasalahan ini sebagaimana diatur dalam Pasal 22 ayat (1) UUD NRI. Hal ini juga ditegaskan dalam Pasal 1 angka 4 UU No. 12 Tahun 2011. Namun jelas akan muncul pertanyaan mendasar mengenai makna dari keadaan genting atau darurat ini.

Keadaan genting ditinjau dari Kamus Besar Bahasa Indonesia karangan EM Zal Fajri dan Ratu Aprilia Senja adalah keadaan yang krisis, keadaan yang genting dan keadaan yang gawat. Adapun definisi darurat / emergency setidaknya adalah,

“sudden, unforeseen happening which requires action to correct or to protect lives and/or property.”[2]

Definisi yang sama didapatkan dalam istilah bahasa Indonesia yaitu,             “keadaan sukar (sulit) yg tidak tersangka-sangka (dlm bahaya, kelaparan, dsb) yang memerlukan penanggulangan segera”[3]

Dari definisi di atas dapat disimpulkan bahwa keadaan genting / darurat merupakan keadaan yang datangnya secara tiba – tiba. Hal ini memaksa adanya prosedural dan tindakan yang khusus dan cepat dalam menyikapi perubahan yang drastis. Aturan hukum sebagai instrumen yang memiliki dampak besar dan luas juga harus memiliki kesigapan dalam menyikapi keadaan seperti ini. Prosedural yang selama ini cenderung lambat dan memakan banyak biaya, waktu dan tenaga harus dipangkas, terlebih jika dimungkinkan adanya kekosongan hukum.

Permasalahan ini ditegaskan oleh MK sebagai lembaga penafsir final konstitusi (the final interpreter of the constitution) yang dalam suatu putusannya MK berpendapat terdapat tiga syarat adanya kegentingan yang memaksa sebagaimana dimaksud dalam Pasal 22 ayat (2) UUD NRI 1945 yakni ;

1) Adanya keadaan yaitu kebutuhan mendesak untuk menyelesaikan masalah hukum secara cepat berdasarkan Undang – Undang;

2) Undang – Undang yang bibutuhkan tersebut belum ada sehingga terjadi kekosongan hukum, atau ada Undang – Undang tetapi tidak memadai;

3) Kekosongan hukum tersebut tidak dapat diatasi dengan cara membuat Undang – Undang secara prosedur biasa karena akan memerlukan waktu yang cukup lama sedangkan keadaan yang mendesak tersebut perlu kepastian untuk diselesaikan.[4]

Oleh sebab itu, mengingat konsekuensi dari deklarasi Indonesia dalam Pasal 1 ayat (3) UUD, keadaan negara yang dapat berubah menjadi darurat atau genting, serta posisi MK sebagai pengawal konstitusi menuntut adanya penyikapan terhadap Perpu sebagai salah satu produk hukum yang memiliki dampak luas baik secara vertikal maupun horizontal. Tulisan ini selanjutnya akan memberikan alasan – alasan yang memberikan penguatan mengenai pengujian Perpu terhadap UUD apakah sah atau tidak yang dilandasi dari tinjauan filosofis, yuridis, empiris dan komparatif.

2.      ISU HUKUM

Mahkamah Konstitusi sebagai the guardian of the constitution dalam aspek perlindungan hak warga negara dan kepastian hukum dalam menyikapi posisi Perpu mendapat salah satu pertanyaan yang cukup mendasar namun sangat besar dampaknya dalam kenegaraan sebagaimana disebutkan diawal, yakni;

“Apakah MK berwenang menguji Peraturan Pemerintah pengganti Undang – undang terhadap UUD NRI 1945?”

3. ANALISA

 

 I. TINJAUAN FILOSOFIS

 

Sebagaimana dijelaskan diawal mengenai unsur –unsur negara hukum menurut Julius Stahl, kepastian hukum merupakan salah satu unsur yang harus terpenuhi. Hal ini disebabkan salah satu kemungkinan yang ada dalam suatu negara adalah terjadinya suatu kekosongan hukum. Kekosongan hukum inilah yang akan berdampak luas pada tataran kenegaraan suatu negara.

Dalam hal yang genting, dimungkinkan terjadi suatu kekosongan hukum. Hal ini disebabkan salah satunya akibat prosedural pembentukan hukum baru yang lama dihadapkan dengan keadaan yang begitu mendadak.

Selain itu Perpu jika ditinjau dari substansinya dan tujuan pembentukkannya adalah sama dengan Undang – undang pada umumnya. Maka dalam hal ini antara Perpu dan Undang – undang adalah sama secara substansi atau dalam istilah hukum ialah wet in materiele zin.

  Maria Farida berpendapat karena Perpu merupakan PP yang menggantikan kedudukan Undang – Undang maka materi muatannya adalah sama dengan Undang – Undang[5]. Hal ini juga dikuatkan dengan pendapat Bagir Manan bahwa materi muatan Perpu merupakan materi muatan Undang – Undang[6].

Pembentukan norma hukum yang mengikat merupakan salah satu aspek lain yang menyebabkan Perpu sama dengan Undang – undang sebagaimana dinyatakan oleh Akil Mochtar,

  “Oleh karena dapat menimbulkan norma hukum yang kekuatan mengikatnya sama dengan undang-undang maka terhadap norma yang terdapat dalam Perpu tersebut Mahkamah dapat menguji apakah bertentangan secara materiil dengan UUD 1945,”[7]

Hal ini ditegaskan oleh MK[8] dalam putusannya bahwa Perpu melahirkan norma hukum yang memiliki konsekuensi menimbulkan :

a)      Status hukum baru;

b)      Hubungan hukum baru; dan

c)      Akibat hukum baru.

Dari konsekuensi inilah Perpu sejak disahkan memiliki kekuatan mengikat yang sama dengan Undang – Undang dan hal ini sekali lagi dimungkinkan terjadi kerugian yang dialami oleh hak konstitusional warga negara.

Dari aspek teleologis / tujuan pembentukan Perpu adalah salah satu jalan darurat yang sebagaimana disebutkan diatas sebagai penyeimbang kondisi negara. Tujuan dari pembentukan Perpu adalah dinilai oleh Presiden secara subyektif. Dari sinilah dimungkinkan adanya pelanggaran hak konstitusional oleh pemikiran subyektifitas Presiden. Max Webber berpendapat bahwa hukum penguasa meupakan hukum kepentingan. Kepentingan – kepentingan inilah yang juga dimungkinkan melanggar hak konstitusional warga negara. Dalam hal ini MK sebagai lembaga pengawal konstitusi memiliki kewajiban untuk memberikan pranata perlindungan hak warga negara atas Perpu yang dinilai oleh rakyat bertentangan dengan UUD.

Meskipun secara tertulis kewenangan menguji Perpu tidak ada, namun dalam asas keadilan dikenal pengadilan dilepaskan dari belenggu formalitas semata agar leluasa membuat putusan yang adil tanpa harus terikat pada ketentuan atau isi permohonan resmi. Hal ini disebabkan menurut Roscoe Poundbahwa hukum itu luas, tidak terbatas demi terciptanya keadilan dalam melaksanakan peradilan mengingat salah satu fungsi hukum adalah memberikan keadilan kepada masyarakat. Hal inilah yang menjadi kewenangan MK yakni menafsirkan UUD sesuai dengan kebutuhan dan kondisi negara. MK berpandangan bahwa Undang – Undang yang dimaksud oleh Pasal 24C ayat (1) UUD NRI tidak hanya mencakup Undang – Undang secara formil semata melainkan juga secara materiil.

II. TINJAUAN YURIDIS

Kewenangan MK memang dibatasi melalui ketentuan Pasal 24C ayat (1) UUD NRI dan dituangkan dalam UU MK No.8 Tahun 2011 jo. UU 24 Tahun 2003. Diantara kewenangan tersebut, MK berwenang menguji Undang – Undang terhadap UUD jika dirasa bertentangan. Perlu diketahui bahwa Undang – Undang yang dimaksud tidak hanya secara formil semata (wet in formiel zin) namun juga mencakup Undang – Undang secara materiil (wet in materiele zin). Hal ini telah ditafsirkan oleh MK sebagai lembaga penafsir konstitusi melalui putusan – putusannya yang menerima Perpu sebagai obyekreview.

UUD NRI 1945 memberikan perbedaan yang jelas antara produk hukum Presiden berupa Peraturan Pemerintah dengan Perpu. Hal ini dapat dibuktikan bahwa ketentuan mengenai PP diatur dalam Pasal 5 ayat (2) yang masuk dalam bab Kekuasaan Pemerintahan Negara, sedangkan Perpu diatur dalam Pasal 22 ayat (1) yang masuk dalam bab DPR / lembaga legislatif.

Dalam ketentuan UU No. 12 Tahun 2011 disebutkan secara tegas dalam Pasal 7 ayat (1) bahwa kedudukan Perpu adalah sejajar dengan Undang – undang. Kekuatan antar kedua produk hukum ini semakin ditegaskan dalam Pasal 7 ayat (2) Undang –Undang yang sama. Dalam Pasal 11 UU 12 Tahun 2011 juga menjelaskan bahwa materi muatan Perpu sama dengan materi Undang – Undang. Maka dari itu Perpu dapat dikatakan sebagai Undang – Undang dalam arti materiil.

Dari tinjauan yuridis – formil ini dapat ditarik benang merah bahwa Perpu secara insplisit maupun eksplisit diakui sebagai bagian dari Undang – Undang.

III. TINJAUAN EMPIRIS

Kewenangan pengujian MK dalam hal ini telah disetujui oleh beberapa hakim kosntitusi. Dalam Putusan MK No.138-PUU-VII-2009 tercatat terdapat tujuh hakim yang mengakui keabsahan wewenang pengujian MK,satu hakim (yakni Prof. Moh. Mahfud MD) yang berbeda pendapat (concurring onpinion) dan satu hakim (yakni M. Alim) yang berbeda pendapat (dissenting opinion). Salah satunya diantara yang sepakat adalah Mochtar Akil yang berpendapat terbuka peluang bagi MK untuk menguji peraturan pemerintah pengganti undang-undang. MK tidak boleh terpaku dengan ketentuan, perppu hanya bisa diuji melalui political review oleh Dewan Perwakilan Rakyat.MK harus mengikuti perkembangan hukum ketatanegaraan.[9]Beliau juga menambahkan bahwa meskipun terdapat review oleh lembaga perwakilan,namun tidak jelas dalam persidangan yang mana akan dibahas dan kemungkinan merugikan hak konstitusional ada sejak Perpu terbit.Landasan ini juga diperkuat dengan pernyataan mantan hakim MK Prof. Jimly A. yaitu,

Karena secara materiil,perpu merupakan UU”[10].

DPR dalam hal ini yang seharusnya memiliki kewajiban melakukan review terhadap Perpu terkesan mengulur–ulur waktu dan tidak membahas mengenai nasib Perppu dalam masa persidangannya. Sebagai contoh adalah Perpu No.4 Tahun 2009 yang diundangkan tanggal 22 September 2009 dan tidak dibahas dalam sidang pertama DPR pada 1 Oktober hingga 4 Desember 2009.

Oleh sebab itu, ketika lembaga perwakilan yang dituntut untuk memenuhi kepentingan rakyat telah beralih jalur menjadi kepentingan politis semata, MK sebagai pengawal konstitusi memiliki peran penting dalam menjada hak konstitusional warga negara. Kewenangan pengujian MK juga tidak melangkahi atau bahkan menciderai kewenangan DPR. Hal ini merupakan bentuk pengawasan preventif dari Perpu sebelum dibahas DPR mengenai umur Perpu tersebut. Pengujian oleh lembaga yudisial inilah yang menjadi salah satu pintu lapis dari permasalahan ini mengingat kedua lembaga yang bersangkutan ( eksekutif – Presiden dan legislatif – DPR ) merupakan lembaga yang memiliki keterikatan politis. Lembaga yudisial dalam hal ini muncul sebagai penengah dan penyeimbang antara kepentingan negara, kepentingan politik, dan terutama kepentingan rakyat Indonesia.

IV. TINJAUAN KOMPARATIF

Ketika melihat negara – negara lain yang juga memiliki MK sebagai lembaga yudisial, urgensi peninjauan secara perbandingan salah satunya memberikan gambaran nyata sistem hukum yang ada di negara lain yang memiliki keterkaitan sistem dengan Indonesia. Hal ini terkait dengan pengaturan judicial review oleh negara lain baik secara tertulis maupun tidak tertulis dalam konstitusi.

Indonesia memiliki relasi dengan Amerika Serikat terkait dengan sistem presidensial yang dianut kedua negara. Mahkamah Konstitusi yang kewenangannya berada di Mahkamah Agung (supreme court) di negara Amerika Serikat memiliki kewenangan dalam menguji segala peraturan  perundang – perundangan. Hal memang juga tidak tertulis di dalam konstitusi mereka, namun dapat ditinjau daritrack record peradilan mereka. Salah satu yang cukup terkenal adalah kasus marbury vs. Madison. Dari kasus ini, MA AS berwenang mengadili segala peraturan perundang – undangan selama memang dianggap telah melanggar konstitusi.

Selain Amerika Serikat, kewenangan menguji segala peraturan perundang – undangan juga dimiliki oleh negara Filipina yang diwakili juga dengan Mahkamah Agungnya (supreme court). Dalam ketentuan Pasal 8 delapan mengenai kewenangan yudisial pada ayat (5) angka 2 huruf a, MA berwenang menguji  baik produk dari legislatif maupun eksekutif dalam tingkat final mengenai konstitusionalitas dan keabsahannya. Dari pengaturan ini dimungkinkan bagi MK Filipina untuk menguji Undang – Undang baik secara formil maupun materiil.

Prancis, salah satu negara eropa yang juga menerapkan presidensial dalam Pasal 61 memberikan kewenangan pada Majelis Konstitusional (the constitutional council) untuk menguji produk hukum berupa tindakan kelembagaan (institutional act) dan hal ini tidak menutup kemungkinan pengujian Undang – Undang baik secara formil maupun materiil di Prancis.

Dari beberapa kewenangan judicial reciew di beberapa negara tersebut di atas, dapat disimpulkan memiliki rangka yang hampir mirip dengan Indonesia maka pengujian Undang – Undang secara materiil merupakan kewenangan yang melekat pada MK.

4. KESIMPULAN

Berdasarkan pemaparan analisa diatas maka didapatkan kesimpulan – kesimpulan sebagai berikut :

1) Perpu dalam penerbitannya memiliki syarat – syarat yang ketat, menimbulkan norma hukum baru, dan bentuk subyektifitas Presiden;

2) Berdasarkan landasan filosofis MK memiliki kewenangan menguji Perpu terlebih jika telah nampak secara nyata adanya pelanggaran terhadap hak – hak konstitusional;

3) Perpu memiliki substansi materi muatan yang sama dengan Undang – Undang (wet in materiele zin) baik ditinjau secara filosofis maupun yuridis; 

4) Hukum di Indonesia secara yuridis – formil mengajui secara insplist maupun eksplisit mengenai keidentikan Perpu dengan Undang – Undang;

5) Pengujian MK merupakan kewenangan asal yang dimiliki karena Undang – Undang yang dimaksud dalam konstitusi tidak hanya ditinjau secara formil saja namun juga secara materiil;

6) Judicial Review oleh MK terhadap Perpu merupakan salah satu langkah preventif sebelum diuji oleh DPR dalam penanggulangan tindak kesewenang – wenangan oleh pemegang kekuasaan eksekuif;

7) Judicial Review oleh MK sebagai penyeimbang antara kepentingan negara, kepentingan politik dan kepentingan rakyat yang tertuang dalam Perpu;

8) Secara empiris keadaan genting / darurat Perpu memiliki celah untuk dijadikan kepentingan politis dan tidak urgen serta penetapan keadaan yang subyektif;

9) Negara lain seperti AS, Filipina dan Prancis dalam lembaga konstitusinya memiliki kerangka dan pengalaman yang sama dengan Indonesia dan memungkinkan adanya kewenangan menguji Undang – Undang secara materiil terhadap konstitusi;

10) Berdasarkan tinjauan filosofis, yuridis, empiris dan komparatif MK RI secara sah dan meyakinkan berwenang menguji Perpu terhadap UUD NRI 1945.

5. REKOMENDASI

Berdasarkan analisa diatas beserta kesimpulan yang didapat, sebagai bentuk kesadaran penulis sebagai salah satu warga negara yang berhak memberikan masukan konstuktif serta sebagai bentuk pertanggungjawaban akademik dan menutup tulisan ini, ada beberapa rekomendasi solutif yang ditawarkan penulis yakni :

1) Meskipun MK sebagai lembaga penafsir konstitusi yang sah dan emmiliki integritas yang relatif stabil, merupakan salah satu tindakan yang baik adalah memberikan penjelasan yang tegas baik melalui UU MK maupun UU Hierarki Perundang – Undangan mengenai kewenangan MK menguji UU baik yang berbentuk formil maupun materiil sebagai implementasi dari kepastian hukum sebagai unsur negara hukum;

2) Pengadaan sosialisasi dan pendekatan lebih kepada masyarakat mengenai penafsiran – penafsiran konstitusi oleh MK agar masyarakat lebih menyadari hak konstitusionalnya beserta upaya untuk menuntut perlindungannya jika dirasa telah dilanggar oleh negara.

—o0o—

[1] Kata Pengantar dalam Undang – Undang Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Sekjen dan Kepaniteraan MKRI, Jakarta, 2011.

[2] dictionary.law.com, diakses 7 Juni 2012.

[3] istilahkata.com, diakses 7 Juni 2012.

[4] Putusan MK No. 138/puu-vii/2009, HAL. 19

[5] Maria farida I. S, Ilmu Perundang – Undangan; Dasar – Dasar dan Pembentukannya, Kanisius, Yogyakarta, 1998, hal. 131.

[6] Bagir Manan, Dasar – Dasar Perundang – undangan Indonesia, Ind-Hill.Co, Jakarta, hal. 50.

[7] http://www.hukumonline.com/berita/baca/lt4b701b3f98270/mk-nyatakan-perppu-bisa-diijudicial-reviewi, diakses 7 Juni 2012.

[8] Putusan MK No, 138/PUU-VII/2009.

[9] http://jakarta45.wordpress.com/2009/09/30/perundang-undangan-mk-punya-peluang-uji-perppu-no-42009/, diakses 7 Juni 2012.

[10] http://www.jimly.com/berita/show/180, diakses 8 Juni 2012.

Komentar Anda